2023年12月11日から12日にかけて、中国・北京で翌年の経済運営方針を決定する中央経済工作会議が開催された。景気の悪化が懸念される中、インフラ建設などの資金調達のための地方専項債券の発行など、地方政府による財政出動を積極的に行う方針が示された。中国では、中央と地方を合計した国家財政支出に占める地方のシェアが大きく、9割弱に達する。金額の大きい教育、社会保障就業、衛生健康といった項目は、ほぼ100パーセントに近いシェアで地方政府による支出が占めている。したがって、財政出動における地方政府の役割は大きい。

その一方で、地方政府の債務問題が各所で懸念されている。例えば、IMF（国際通貨基金）は地方政府融資平台（LGFV、詳細は後述）などを含む広義の政府債務残高の対GDP比は2023年時点で116.2パーセント、2028年になると142.6パーセントまで増加すると予想している。このうち、多くを占めるのが地方政府とLGFVによる債務で、2023年の広義の政府債務残高の約7割を占める（IMF 2023）。また、一部の地方では、すでに財政資金不足によりインフラ建設や公共交通サービスが停止される事例も散見されるようになってきている。

地方財政が苦境に陥っているのはなぜか

このような地方財政が苦境に陥っている原因には、中央・地方政府間の財政構造に加え、積極的な財政支出をもたらす地方政府官僚のインセンティブ構造が挙げられる。

まず、中国の中央・地方間の財政構造について簡単に整理しておきたい。1994年の分税制の実施により、中央と地方間の財政権限の調整が行われた。これ以降、地方政府が担うべき支出項目が増加した。一方で、分税制の実施以降、地方政府の税収の取り分は減少した。また、地方政府には税目や税率を設定する権限もほとんど与えられていない。その結果、日本の一般会計にあたる一般公共予算では、地方政府の支出は国家財政の約9割を占めるのに対し、地方政府の収入は国家財政の約5割しかない。

地方政府の収支のギャップは、おもに中央から地方への財政移転で埋められている。さらに予算法が改正された2015年以降、地方政府が発行することが可能となった地方債も地方財政の収支差の穴埋めに用いられている。ただし、地方債による収入は債務であり、利子をつけて償還しなければならないので、長期的には穴埋めの効果はない。以上のように、分税制実施以降、地方政府単体では構造的に財政赤字になるようになっている。

他方、地方政府には財政支出を増やすモチベーションがある。中国の官僚システムは、管轄地域で良いパフォーマンスを残した官僚が、より上級の地方政府へ、そして中央政府へと昇進していく。昇進する官僚は、同様の行政レベルの複数の候補者から選ばれるが、その選考基準には、経済成長率や財政収入成長率などの経済発展に関する指標が含まれているといわれている。ただし、上級政府の数は、下級政府の数より少ないので、昇進をめぐって地方政府間の経済発展をめぐる競争が生じるのである。そして、地方官僚は、この地方政府間の競争に勝ち抜くために、積極的に財政支出による公共投資を行う。周黎安は、このようなインセンティブ構造を昇進トーナメントモデルと呼んでいる（周2007）。